策略池杨燕绥谈长护险的“生死时速”，必须在老龄化风险高峰前建成制度

文｜袁小丽

编辑｜刘鹏

历经十年试点，被称为社保“第六险”的长期护理保险，正式进入全国推开和制度化建设的新阶段。

2026年3月25日，中办、国办正式发布《关于加快建立长期护理保险制度的意见》，明确提出加快建立覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的长期护理保险制度。次日，国家医保局等八部门联合印发《加快建立长期护理保险制度实施方案》，围绕资金筹集、待遇保障、管理服务等作出进一步细化部署。

政策密集落地的背后，是中国老龄化进程加速所带来的现实压力。

国家统计局数据显示，截至2025年末，我国60岁及以上人口已达3.23亿，占总人口的23%。国家卫健委数据显示，全国失能失智老人已超4500万，平均每6名老年人中就有1名需要长期照护。“中国老龄化并非缓慢爬坡，而是一场体量大、快节奏、高节点的结构性变化，带有典型的‘灰犀牛’特征。”杨燕绥表示。

杨燕绥现为国家医保局专家、清华大学医院管理研究院教授，深耕社会保障与人口老龄化研究领域，并深度参与了长护险制度设计。近日，围绕长护险政策推出时机、人口变化节点、筹资可持续性、服务供给短板以及银发经济机遇等议题，《腾讯财经》对话杨燕绥，系统梳理长护险全面推开的现实需求与战略考量。

杨燕绥认为，当前我国已进入应对老龄化冲击的关键窗口期，长护险制度建设正处于“生死时速”。她将1963年至1980年间出生高峰人群概括为“63婴儿潮”，规模约3.7亿人。这部分人将在2033年前后集中步入70岁年龄段，成为长期护理刚需快速上升的关键节点。据预测，届时仅阿尔茨海默症患者人数可能达到4000万左右。在这一背景下，未来十年是加快建立长期护理保险制度、应对老龄化风险的关键时期；一旦错过，我国将在养老保障和长期照护体系建设上陷入更为被动的局面。

也正因此，长护险在“十五五”开局之年全面推开，从地方试点上升为国家行动，并在制度设计上首次突破城乡二元分割，确立了全民覆盖、城乡统筹、终身缴费的基本框架。

在筹资机制上，政策将费率控制在0.3%左右，职工个人和单位各承担0.15%，实现18岁起终身缴费机制。杨燕绥强调，长护险的制度逻辑是“动态匹配、量力而行”：以重度失能人群为制度起点，推动服务包逐步扩围，坚持以收定支、规范运行。

针对大众普遍关注的可持续问题，杨燕绥指出，长护险并非无限责任的兜底福利，而是一套强调动态适配、量力而行的社会互济制度。其运行核心在于“以收定支、规范运行、动态平衡”，通过明确保障边界、规范服务机构、规范支付机制和强化精算监管，确保基金长期平稳运行。

在服务供给端，杨燕绥提出构建“照护经济”体系。她认为，当前最大的短板在于专业照护服务供给不足，尤其缺乏既掌握基本护理技能、又能进入家庭和社区场景提供连续服务的专业人才。为此，未来应建立国家注册制的“长期护理师”职业体系，彻底改变“护理就是找保姆”的传统认知，使长期护理成为具备统一职业标准、清晰晋升路径和完善监管评价机制的专业职业。同时，在家庭照护层面，她还提出“亲情就业”这一前瞻性设想，推动家庭照护从无偿付出走向制度化、有补偿、可持续的劳动制度安排，即继机构就业、灵活就业之后的第三种就业模式。

在支付端，杨燕绥表示，长护险分担重度失能失智老人的照护费用，在一定程度上提高了银发经济的有效需求，并带动商业护理保险支付和居民支付的意愿。

从长远发展看，执行“十五五”规划，通过优质供给激活服务消费与服务贸易。长护险从定点机构、标化服务项目、精算项目成本、规范支付机制、强化监督机制，打造服务精品，为发展银发经济奠定基础，引领产业、行业和市场规范发展。从适老日用品研发生产与销售，到社区养老设施改造、居家适老化改造乃至城市适老配套建设，相关产业都拥有广阔发展空间。“一些传统制造业收缩后留下的供给空白，恰恰对应着老年群体不断增长的现实需求。”她说。

在杨燕绥看来，长期护理保险绝非一项单一的民生保障政策，而是关联社会治理、家庭文化、就业扩容、产业升级的系统性工程。建立全民覆盖的长期护理保险制度，是我国应对快速人口老龄化的必要举措。正如她所说：“这个制度最终是全体国民共同面对、共同建设、共同受益的制度。”

以下是编辑过的对话内容：

长期护理已不再是家庭问题

而是必须上升到国家制度层面

腾讯财经：长护险为什么越来越被重视？

杨燕绥：因为长期护理早已不是单个家庭的问题，而是一个典型的社会问题、民生问题，甚至是保障制度层面的重大议题。养老金、医疗服务、家庭照护三方面的压力，实际上集中体现于同一个问题之中。

一方面，人老了以后，一旦进入失能失智状态，养老金通常很难覆盖护理支出。另一方面，很多失能失智老人如果在家里难以维持正常生活，就会寻找医院，但医院提供“狭义医疗”服务，即疾病救治，不能出现长护“压床”问题；长期照护属于“广义医护”服务，需要建设医院、照护机构和家庭病床一体化的照护体系。

而在家庭层面，如今经常是50多岁的人照顾80多岁的父母，甚至70岁的人照顾90多岁的老人；家庭照护负担日益沉重。家庭越来越不具备独立承担失能失智老年人的长期照护的功能，特别是独生子女家庭。

正因如此，2016年，一些老龄化程度较高、治理能力较强的地方率先开展试点。此后，人社、卫健、医保等部门都越来越重视这一问题，因为大家逐渐意识到，长期护理不能再停留在家庭层面和地方层面的被动应对，而必须上升到制度层面加以解决。也正是在这一背景下，长护险的定位开始发生根本变化。

腾讯财经：长护险全面推开与过去十年的地方试点相比，最大的不同是什么？

杨燕绥：最大的不同是，长护险已经从地方探索转向国家制度安排。过去十年的试点，更多是各地结合自身条件开展探索；而这一次，则是由多个部门联合推进，目标是在三年内形成长期护理制度的基本框架，并为未来立法奠定基础。

今年出台的文件，就是一个非常鲜明的信号，有几个特点：

第一，起点很高。一开始就提出全民覆盖、城乡统筹、终身缴费、制度统一、社会合作，这些都体现了国家制度建设的特征。

第二，重点聚焦。经过十年试点，我们逐步认识到，长期护理制度不可能一次性覆盖所有需求，必须先抓最急迫、最困难的部分，因此这次特别强调优先保障重度失能。

第三，制度建设导向非常明确。它不是简单发补贴，也不是鼓励市场各自去做，而是要把评估、筹资、支付、服务、监管、人员资质等关键环节都纳入统一制度框架。

所以，长护险全面推开的意义，不在于简单“扩大试点”，而在于把长期护理保障真正推进到国家制度建设层面。

长护险制度建设

正处于“生死时速”阶段

腾讯财经：长护险制度为什么选择在“十五五”开局之年加快落地？释放了什么信号？

杨燕绥：重大公共政策的推出，往往要把握时间窗口。自“十三五”规划以来，国家就开始更加重视对未来风险的预测和研判，围绕2030年、2035年乃至2050年的中长期目标开展政策设计。基于人口结构变化的大数据，我们已具备前瞻识别风险的条件，因此当前既是必须行动的阶段，也是适宜推进制度落地的窗口期。

长期护理保险从2016年开始试点，到今天已接近十年，经历了从风险显现、地方探索，到中央制度设计，再到国家层面全面推进的过程。尤其是“十四五”期间，国家医保局自2020年起持续总结地方试点经验、开展精算，制度设计草案已基本成形。

因此，在“十五五”开局之年提出全面推开，释放出的最重要的信号就是：长护险已从地方试点上升为国家行动，从局部探索进入制度落地阶段。而这一政策窗口背后，实质上是我国人口结构变化已经进入关键节点。

腾讯财经：当前中国处于人口老龄化的哪个节点？为什么说未来十年是长护险建设的关键期？

杨燕绥：人口老龄化不是一个抽象趋势，是一个有节奏、有节点的人口结构变化过程。中国进入老龄化社会以后，速度很快，其中一个关键拐点是2013年。因为1963年出生人口达到2972万人，到了2013年这批人进入50岁年龄组，我国人口年龄结构开始发生明显变化。

我将1963-1980年这一阶段的出生高峰人群概括为“63婴儿潮”年龄组，总规模约3.7亿人。他们正在成规模、成梯队地进入老龄阶段：

2022年至2023年进入60岁年龄组，社保收支的缺口和潜在风险已逐渐暴露；到2033年前后，他们将陆续步入70岁年龄组，将是长护刚需形成节点。

届时，失能失智风险将会大幅增加，阿尔茨海默症等认知障碍问题也会更加突出。据预测，到2033年，仅阿尔茨海默症患者就可能达到4000万。中国老龄化不同于一些国家的缓慢爬坡，而是一场体量巨大、难以逆转的结构性变化，带有典型的“灰犀牛”特征。

因此，“十四五”重在完成制度设计，“十五五”则必须加快落地实施。到2033年高峰来临前，必须建成由国家主导的长期护理制度体系。这个体系不可能在短时间内做到尽善尽美，但如果能够提前动员、提前部署，等风险真正集中到来时，我们就是有准备的；如果错过这十年，我国在养老保障和长期照护体系建设上将面临被动局面，可将这一阶段称为“生死时速”。

未来三年应夯实制度基础

优先保障重度失能人群

腾讯财经：未来三年最紧迫的工作是什么？

杨燕绥：未来三年最紧迫的工作，不仅是扩大制度覆盖面，更要夯实长期护理保险的制度基础。长护险作为社保“第六险”，本质上是一项社会保险制度，而不是一般性的养老服务项目。要推动这一制度真正进入稳定运行阶段，必须优先完成几项基础性工作。

第一，明确保障对象。此次制度设计已明确提出，应优先将重度失能人群纳入制度保障。在资源有限的情况下，必须优先将需求最迫切、困难程度最高的人群纳入保障范围。

第二，建立统一的识别和评估体系。重度失能如何界定、按照什么标准评估、由谁组织实施、如何防止评估失真，都需要形成统一、规范的制度安排。

第三，建立筹资和支付机制。长期护理保险既然属于保险制度，就必须具备保险运行的基本特征，包括筹资、支付、精算、收支平衡，而不是简化为单纯的资金补贴。

第四，建立规范的服务供给体系。这其中包括定点机构管理、服务项目设置、服务人员资质标准、长期护理师注册管理、信息平台建设以及基金监管等内容。支付机制一旦建立，管理和监督体系也应同步嵌入制度运行之中。

腾讯财经：为什么特别强调“先保重度失能”，而不是一步到位覆盖所有护理需求？

杨燕绥：长期护理制度极其复杂，既涉及医疗护理（如皮肤感染护理），也涉及生活照料（如洗澡）；属于嵌入式服务，不能替代家庭功能。基本长护制度是体现政府责任的准公共产品，应当覆盖最困难、最脆弱、最需要扶助的人群，即重度失能人群。

这部分人群家庭负担最重、照护难度最大、对专业服务依赖程度最强，单纯依靠家庭难以有效承担，由医院长期替代也并不合适，因此国家必须优先保障这部分最刚性的照护需求。优先保障重度失能人群，也更符合保险逻辑和基金承受能力。

在具体操作上，应优先保障最急迫的刚性需求，例如压疮护理、导管维护、鼻饲相关照护等家庭难以独立完成的项目。待筹资能力、运营能力和服务能力逐步增强后，再动态扩展服务包和覆盖范围。

这并非保守安排，而是符合制度建设规律和现实约束条件的理性选择。

长护险应以低费率起步

以收定支、规范运行，实现动态平衡

腾讯财经：大家最关心的还是筹资问题。费率控制在0.3%左右，又要求全民终身缴费，这个制度如何启动？

杨燕绥：作为保险制度，长期护理保险必须具备保险运行的基本特征，包括风险储蓄、理赔合同和基金收支平衡。筹资起点低有利于启动项目，由职工个人和单位各承担0.15%，缴费负担相对低。

更重要的是，此次制度设计明确强调全民缴费、终身缴费。18岁以下随家庭参保，18岁起终身缴费。之所以采取较低费率起步，主要是为了降低制度启动门槛，优先建立基本运行机制，并在后续根据基金运行状况和保障需求变化进行动态调整。

从试点经验来看，企业职工群体相对容易推进，因为可以依托基本医疗保险既有的征缴体系。同时，文件也保留了弹性安排：对于基本医保结余较多的地区，可以由省级政府制定方案，经批准后，从医保结余中划拨部分资金用于分担长护险保费。

腾讯财经：在全民覆盖的目标下，职工、灵活就业人员和城乡居民三类群体的推进难点分别在哪里？

杨燕绥：这三类群体的情况差异较大，推进路径也不可能完全一致。

第一类是企业和机关事业单位参保人。这部分群体可以依托现有医保征缴体系，推进相对顺畅，也最有条件优先启动，构成长护险制度的第一批稳定参保基础。

第二类是灵活就业人员。这是当前制度推进中的重点和难点之一。随着平台经济发展，灵活就业规模持续扩大，这个群体处于职工保险与居民保险之间；允许其先通过居民保险路径进入，同时创造人均激励和引导他们参加职工保险。

第三类是城乡居民，尤其是农村居民。这部分群体过去在基本医保和养老保险方面已经形成一定制度基础，但总体缴费能力有限、征缴难度较大，地方政府的组织动员压力也相对较大。在此基础上叠加长护险，确实会增加推进难度。正因为如此，制度设计中保留了较多弹性安排，如随家庭参保；降低费率起点；有条件的从医保基金转移缴费；对困难群体给予财政补贴；一些地方工会也在探索通过互助金等方式，为困难家庭分担部分费用。

因此，这项制度不可能在短期内整齐划一地覆盖所有人群。更现实的路径是，优先推动条件较成熟的群体先行纳入，再逐步扩大制度覆盖范围。

腾讯财经：长护险的费率不高，但需求会越来越大，可持续性如何保证？

杨燕绥：长护险的可持续性，关键不在于一开始筹多少资金，而在于制度能否做到以收定支、规范运行和动态平衡。

首先，要坚持从重度失能起步，不能在制度初期将保障范围设定得过宽。

其次，要明确服务项目，优先保障刚性需求。比如，一些地方先设计10项或16项服务，经过精算与预算管理，分担70%或75%照护费用，待基金具备余力后，再逐步扩展到20项，这就是典型的动态扩围。

第三，要把服务供给纳入规范化管理。长期护理师应实行注册管理，护理机构应实施定点管理，服务项目应有统一标准，并借助人工智能和信息系统加强监测与监督。基金支付应与筹资能力相匹配，在规范管理前提下购买相应规模的合格服务，收支平衡是可以实现的。

第四，要避免基金失控。此前一些试点之所以推进困难，一个重要原因就在于边界不清、管理不严。一旦基金边界失守，后续治理难度就会显著上升。因此，这次国家特别强调规范、精算和监控。

长护险并非无限责任的福利安排，而是一个与筹资能力、服务能力相匹配的动态保障制度。

腾讯财经：长护险在支付上，与过去的补贴模式有什么不同？

杨燕绥：如果缺乏规范的运行机制，只能直接按人头发放补贴，如高龄补贴、失能补贴、困难补贴等；项目名目较多的，甚至存在叠加支付的情况。长护险属于购买服务项目，对同类服务项目，要减去已经支付的人头补贴。

具体而言，老年人获得长护险待遇时，应与此前已经享受的各类补贴进行比对和衔接。例如某项服务价值800元，如果相关补贴已覆盖其中600元，长护险就只补足剩余的200元；已经通过工伤保险获得补偿的，也不能在长护险中重复享受。

这背后体现的，是政府在数据打通、业务协同和支付管理方面能力的提升。长护险并不是在原有补贴之外再增加一种补贴，而是要把过去分散、重复、粗放的支持方式，逐步纳入一个更规范、更统一的制度体系之中。

解决服务供给短板问题

关键在于建立长期护理师的职业体系

腾讯财经：长护险最终要落地，关键还是服务供给，当前最大的服务供给短板是什么？如何解决？

杨燕绥：长期护理是一个新的事业和产业，需要培育与其匹配的职业队伍，即长期护理师。

国家专门设立的新职业，为长期护理保险参保人和保险购买的服务项目，提供专业服务。医保局已经明确提出，长期护理师应具备专业资质，接受培训、完成注册，并纳入系统化管理。与现有的家政、护工、保姆等不同，是一个具有职业标准、服务规范、晋升路径和监管评价体系的专业领域。

未来，这一职业需求将持续增长，并与人工智能并行发展，即AI 预见AGING。一方面，人口老龄化进程加快，长期护理需求将不断增加；另一方面，人工智能正在替代一部分传统制造业岗位，就业将更多向服务业转移，而照护服务恰恰是吸纳就业的重要领域；哪些可以实现AI提供，哪些需要人工提供，是一个发展中的问题。无论是护理类职业院校，还是中专、大专、本科层次的人才，未来都可能进入这一领域。

制度建立之后，从业人员可以在上岗之初即纳入登记、追踪、评价和监管体系，服务记录可追溯、客户反馈可积累、职业发展路径也会更加清晰。这对于扩大服务供给、稳定护理队伍、提升服务质量都十分关键。

腾讯财经：除了专业长期护理师，家庭成员亲情照护的情况非常普遍，应如何定位？

杨燕绥：家庭始终是长期护理最重要的场景，未来90%以上的照护服务仍将发生在家庭中。因此，不能把家庭照护排除在制度之外，而应针对其特点作出规范的制度安排。

一是提供亲情照护的人，可以申请和获得长期护理师资质。他们不仅具备提供长期照护服务的专业能力，更要具备家庭照护“管家”的能力，解决各类APP操作、与家庭医生签约和服务沟通、精神卫生和心理辅导等。为此，在一个大家庭内部，可以建立家庭亲情照护基金，为承担照护责任的家庭成员提供收入补偿、参加社会保险和参加长期护理师学习的资金支持。这实际上是推动家庭照护由隐性就业，逐步转向有支持、有收入、有规则的制度化照护劳动。这对于长寿时代的家庭结构调整与转型具有重要意义。

腾讯财经：很多人关心，未来是不是可以依靠机器人来解决护理人手短缺问题？

杨燕绥：你相信机器人能提供养老服务吗？

腾讯财经：目前看，还不能完全依靠机器人。

杨燕绥：机器人可以替代部分劳动，但不能替代人的情感型与个性化服务；机器人也不同于人工智能的信息采集、提醒、传递、监测等健康管理功能。在床垫、尿布、药盒等嵌入芯片后可以开发很多服务和管理功能。

因此，AI和机器人在长期护理中的作用，更应被理解为增强照护能力、提高管理效率、辅助标准化服务，而不是完全替代护理人员。未来的发展方向一定是“人机协同”，而不是“机器取代人”。

长护险不只是保障失能老人

也将带动银发经济发展

腾讯财经：长护险对银发经济有哪些带动作用？

杨燕绥：在我看来，构建“照护经济”体系是服务供给端关键。当前最大的短板在于专业照护服务供给不足，尤其缺乏既掌握基本护理技能、又能进入家庭和社区场景提供连续服务的专业人才。为此，未来应建立国家注册制的“长期护理师”职业体系，彻底改变“护理就是找保姆”的传统认知，使长期护理成为具备统一职业标准、清晰晋升路径和完善监管评价机制的专业职业。同时，在家庭照护层面，我提出“亲情就业”设想，可以推动家庭照护从无偿付出走向制度化、有补偿、可持续的劳动制度安排，即继机构就业、灵活就业之后的第三种就业模式。

在支付端，我认为长护险分担重度失能失智老人的照护费用，在一定程度上提高了银发经济的有效需求，并带动商业护理保险支付和居民支付的意愿。

从长远发展看，执行“十五五”规划，要通过优质供给激活服务消费与服务贸易。长护险从定点机构、标化服务项目、精算项目成本、规范支付机制、强化监督机制入手，打造服务精品，为发展银发经济奠定基础，引领产业、行业和市场规范发展。从适老日用品研发生产与销售，到社区养老设施改造、居家适老化改造乃至城市适老配套建设，相关产业都拥有广阔发展空间。一些传统制造业收缩后留下的供给空白，恰恰对应着老年群体不断增长的现实需求。

在我看来，长期护理保险绝非一项单一的民生保障政策，而是关联社会治理、家庭文化、就业扩容、产业升级的系统性工程。建立全民覆盖的长期护理保险制度，是我国应对快速人口老龄化的必要举措。

腾讯财经：在长护险制度框架下，商业保险还有多大空间？

杨燕绥：商业长期护理保险应当在社保基础上发展，可以大大降低不确定性、基础制度建设成本，在巨人肩膀上做事。

美国有过经验教训，商业护理保险缺乏人口结构和疾病谱的大数据，很难把握“可保性”，建立风险控制和支付监管体系，最终难以持续发展。

更合理的路径应当是：社会保险先兜底，商业保险再叠加补充。

在社会保险把重度失能基础保障建立起来之后，商业保险可以围绕更轻度失能、更高支付比例、更丰富服务项目开发补充型产品。文件也强调了社会协同，经办层面可以引入商业保险参与，政府还可以通过税收减免、购买服务、数据共享等方式给予支持。

中国长期照护需求大，还有基于家庭代际赡养孝道文化支持的支付能力。我在调研中发现，在40岁左右很多年轻人开始考虑父母的养老安排；还有很多年轻人说，哪家保险公司具有提到入户服务的健康保险产品，就选择购买哪家的年金保险。可见，基于国家长期护理保险，商业长期护理保险将有很大的发展空间。

腾讯财经：对普通家庭和公众来说，现在最需要建立哪些认知？

杨燕绥：在长寿时代，针对失能失智老人的刚性需求，建立长期护理制度，是必须推进的一项制度安排。它不仅是民生保障问题，也是社会治理问题、家庭问题、就业问题和产业问题。

对普通家庭来说，有几点认知尤其重要：

第一，失能失智并不是个人和家庭的不幸，而是一种长寿现象和正在被认知的社会风险，也就是脑科学发展滞后的社会问题，攻克其需要时间。

第二，要尽早认识到，长寿时代并不只是“多活几年”这样简单，而是意味着要维护健康、面对照护、认知退化、慢病管理以及家庭责任重组等一整套现实问题。